Direto ao Ponto: A acumulação de débitos tributários figura entre os principais obstáculos à efetiva recuperação de empresas em crise econômicofinanceira. Nesse contexto, a consolidação da transação tributária — tanto na esfera federal quanto na estadual — representa uma mudança relevante no tratamento do crédito tributário, aproximandoo da lógica de preservação da empresa consagrada pela legislação
recuperacional. As recentes alterações normativas, aliadas à evolução da jurisprudência que tem relativizado entendimentos restritivos, como aquele consagrado no Acórdão do Tribunal de Contas da União que limitava o uso de prejuízo fiscal nas transações federais, ampliam significativamente o potencial desse instrumento para
empresas em recuperação judicial. O presente artigo analisa esse novo cenário, sob uma perspectiva prática, destacando os impactos concretos dessas mudanças e a importância de uma atuação estratégica e especializada na condução das transações fiscais.
Em detalhes:
- Introdução
Em cenários de crise econômico-financeira, a gestão do caixa passa a ocupar posição central na tomada de decisões empresariais. A empresa precisa preservar recursos para manter a operação em funcionamento, honrar folha de pagamento, negociar com fornecedores, sustentar contratos essenciais e preservar linhas de crédito.
Nesse contexto, o passivo tributário acumulado deixa de ser apenas uma pendência fiscal e passa a concorrer diretamente com obrigações indispensáveis à continuidade da atividade.
A dificuldade se agrava porque a dívida tributária não permanece estática: sobre ela incidem juros, multas e encargos legais, o que amplia o passivo ao longo do tempo e reduz, progressivamente, a margem de reorganização financeira da empresa.
O problema se intensifica quando o débito entra em fase de cobrança. A inscrição em dívida ativa, o protesto da Certidão de Dívida Ativa, a execução fiscal, bloqueios de
valores e penhoras podem comprometer diretamente a liquidez da empresa. Além disso, a irregularidade fiscal dificulta a emissão de certidões, restringindo o acesso a crédito, a celebração ou renovação de contratos e a participação em licitações.
Assim, o passivo tributário pode deixar de ser apenas consequência da crise e passar a atuar como fator de sua perpetuação, limitando a capacidade de retomada da empresa.
É nesse cenário que a transação tributária evoluiu e ganhou relevância prática. Antes associada a uma lógica mais restrita de encerramento de litígios ou regularização pontual de débitos, a transação passou a ocupar papel mais estratégico na gestão do passivo fiscal de empresas em dificuldade.
O modelo tradicional de cobrança, baseado na exigência integral do débito, em parcelamentos pouco flexíveis e em baixa consideração da realidade financeira do contribuinte, nem sempre oferece resposta adequada para empresas que atravessam períodos de instabilidade.
A transação muda essa lógica ao permitir que o passivo fiscal seja tratado dentro de uma estratégia de reorganização, com condições ajustadas à capacidade de pagamento, ao perfil da dívida e às perspectivas de recuperação da atividade. Na prática, o instituto permite que a empresa busque regularidade fiscal sem esvaziar o caixa necessário à manutenção da operação, transformando a negociação com o Fisco em uma ferramenta concreta de recomposição financeira.
- A Transação Tributária no Ordenamento Jurídico Brasileiro
A transação tributária parte da ideia da construção de uma solução consensual entre Fisco e contribuinte, mediante concessões recíprocas, com foco na regularização do passivo e na efetiva recuperação do crédito público.
Justamente por envolver concessões recíprocas, a transação não se resume à concessão de descontos ou prazos. Para que a transação seja efetiva, devem ser considerados a capacidade de pagamento do contribuinte, o grau de recuperabilidade do crédito e a viabilidade de cumprimento do acordo.
É nessa lógica que se inserem a consensualidade, pela construção de uma solução entre Fisco e contribuinte; a eficiência arrecadatória, pela busca da recuperação possível do crédito público; e a preservação da empresa, ao permitir que a regularização fiscal seja compatível com a continuidade da atividade econômica.
A Lei nº 13.988/2020 conferiu efetividade prática à transação tributária no âmbito federal. A partir dela, a PGFN passou a regulamentar e operacionalizar o instituto, especialmente por meio da Portaria PGFN nº 6.757/2022, que organiza a transação em diferentes modalidades, permitindo que a negociação seja ajustada ao perfil do débito e do contribuinte.
De um lado, há transações por adesão, estruturadas a partir de editais com condições previamente definidas; de outro, há transações individuais, voltadas a situações que exigem análise específica do passivo.
Para empresas em recuperação judicial, a modalidade de transação assume contornos próprios, permite negociação direta com a PGFN, pode envolver tratamento diferenciado quanto a descontos, prazos, uso de prejuízo fiscal e suspensão de execuções fiscais, e deve ser conduzida de forma coordenada com o momento processual da recuperação, especialmente em relação à aprovação e ao cumprimento
do plano.
A consolidação dessas modalidades na esfera federal também impulsionou movimento semelhante nos Estados, como por exemplo, São Paulo, por meio da Lei Estadual nº 17.843/2023, Pará, pela Lei Estadual nº 9.260/2021, e Minas Gerais, pela Lei Estadual nº 25.144/2025, passaram a disciplinar instrumentos próprios de transação para créditos tributários e não tributários.
Embora cada ente federativo ainda possua regras, limites e procedimentos específicos, a tendência é que esses modelos caminhem para uma progressiva aproximação da experiência federal, especialmente quanto à adoção de critérios como capacidade de pagamento, recuperabilidade do crédito, modalidades por adesão e individual, e tratamento mais adequado a empresas em crise.
Nesse cenário, a expansão legislativa estadual reforça que a transação vem se consolidando como política pública de regularização fiscal, e não apenas como medida pontual.
- A Recuperação Judicial e o Novo Paradigma do Crédito Tributário
A recuperação judicial reforça a necessidade de superação da antiga visão de rigidez absoluta quanto à cobrança do crédito tributário. Isso não significa reduzir sua relevância ou afastar sua exigibilidade, mas reconhecer que a cobrança fiscal, quando analisada de forma isolada, pode comprometer a própria viabilidade da empresa e, por consequência, a recuperabilidade do crédito público.
Em empresas em crise, especialmente quando já submetidas a um plano de soerguimento, o passivo tributário integra um conjunto mais amplo de obrigações, que envolve credores financeiros, fornecedores, trabalhadores, despesas operacionais e necessidades imediatas de capital de giro.
Nesse contexto, torna-se indispensável o diálogo entre o Direito Tributário e o Direito Empresarial. A recuperação judicial busca preservar a empresa economicamente viável, manter sua atividade, seus empregos e sua função social; a transação tributária, por sua vez, permite que o passivo fiscal seja equacionado dentro dessa mesma lógica, com base na capacidade real de pagamento e na efetiva perspectiva de recuperação do crédito.
A regularização fiscal não constitui medida isolada, mas parte integrante do processo de soerguimento empresarial, ao lado da recuperação judicial, da recomposição do capital de giro, da retomada do fornecimento e da normalização das operações.
Em termos práticos, a transação confere efetividade à função social da empresa ao permitir que a regularização fiscal ocorra sem inviabilizar a continuidade da atividade econômica. A negociação de condições, prazos e formas de pagamento não apenas favorece o cumprimento do plano de recuperação, mas também preserva a fonte produtora, os empregos diretos e indiretos e a própria fonte futura de arrecadação do Estado.
Por isso, a transação deve ser compreendida como instrumento de equilíbrio: de um lado, viabiliza a satisfação possível do crédito público; de outro, evita que a cobrança integral e imediata comprometa a execução do plano e reduza as chances reais de recuperação da empresa.
- O Uso de Prejuízo Fiscal e Base Negativa de CSLL nas Transações
Essa lógica de equilíbrio, contudo, passou a enfrentar um ponto de tensão relevante a partir do Acórdão nº 2.670/2025 do Tribunal de Contas da União. Em síntese, o TCU firmou entendimento no sentido de que, nas transações tributárias, a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da CSLL não poderia resultar, somada aos descontos concedidos, em redução superior aos limites legais aplicáveis ao crédito transacionado, equiparando, na prática, esses mecanismos à lógica dos
descontos previstos no art. 11, § 2º, da Lei nº 13.988/2020.
Embora o acórdão também tenha externado preocupação legítima com a governança e o controle desses saldos, especialmente diante do risco de utilização de créditos duplicados, inexistentes ou já exauridos, sua interpretação restritiva reduziu o espaço de utilização do prejuízo fiscal e da base negativa como instrumentos de liquidação do saldo remanescente (pós descontos) nas transações federais.
Diante dessa aplicação restritiva, contribuintes passaram a recorrer ao Judiciário, especialmente por meio de mandados de segurança com pedido liminar, para afastar a limitação automática ao uso de prejuízo fiscal e base negativa nas transações individuais. Existiram mais de 70 ações judiciais noticiadas pelo próprio Ministério Público nesse sentido.
Diversas decisões judiciais reconheceram que esses créditos possuem disciplina própria na Lei nº 13.988/2020 e não se confundem, necessariamente, com os descontos (de multa e juros) sujeitos aos limites legais da transação. Esse movimento judicial reforça que a análise da proposta de transação individual deve observar a legislação de regência, e, para além disso, a capacidade de pagamento e a realidade econômico-financeira do contribuinte, sem transformar recomendações de controle em
impedimento absoluto à negociação.
A reação a essa leitura restritiva do TCU não ficou limitada aos contribuintes. A própria PGFN opôs Embargos de Declaração diante daquele Acórdão, sustentando que o limite previsto no art. 11, § 2º, da Lei nº 13.988/2020 se refere aos descontos concedidos no âmbito da transação (multa e juros), enquanto a utilização de prejuízo fiscal e base negativa de CSLL serviria para liquidar até 70% do saldo remanescente após a aplicação destes descontos legais.
O debate envolve o reconhecimento de que a Lei nº 13.988/2020 possui lógica própria, ao tratar de forma distinta os descontos concedidos na transação e os instrumentos de liquidação do saldo remanescente. Também envolve a preservação da discricionariedade técnica da PGFN, a quem cabe avaliar, no caso concreto, a capacidade de pagamento do contribuinte, o grau de recuperabilidade do crédito e a necessidade de utilização desses ativos fiscais para viabilizar uma proposta exequível.
O acolhimento dos Embargos de Declaração opostos pela PGFN, em 22 de abril de 2026, com a revisão do entendimento restritivo anteriormente adotado, reforça essa leitura. Ao reconhecer que a utilização de prejuízo fiscal e base negativa não se confunde com os descontos legais nem configura, por si só, renúncia de receita, o Tribunal restabeleceu maior coerência à sistemática da Lei nº 13.988/2020.
Para empresas em recuperação judicial, esse movimento confere maior segurança jurídica e previsibilidade à negociação, na medida em que preserva a possibilidade de utilização de ativos fiscais relevantes na composição da transação.
- A Importância da Estratégia JurídicoTributária na Transação
Da celeuma que existiu diante do mencionado Acórdão nº 2.670/2025 do Tribunal de Contas da União uma conclusão sobressaiu porque evidente: a transação tributária é instrumento complexo que envolve avaliações técnicas (jurídica, tributária, econômica e financeira) pela Procuradoria e pelo contribuinte do perfil do passivo, da capacidade de pagamento da empresa e do cenário judicial ao redor.
Portanto, a transação tributária não deve ser tratada como mero ato administrativo de regularização fiscal, mas senão como construção estratégica de solução para liquidação do passivo e soerguimento empresarial.
Assim, embora existam modalidades padronizadas de transação, especialmente por adesão, a escolha do caminho mais adequado depende de uma leitura técnica do passivo e da realidade econômico-financeira do contribuinte.
A definição da modalidade aplicável, a análise da capacidade de pagamento, a identificação de débitos com maior ou menor grau de recuperabilidade, a existência de garantias, depósitos judiciais, execuções fiscais em curso e teses ainda discutidas judicialmente são elementos que podem alterar de forma
relevante o desenho da negociação.
Em determinadas situações, a simples adesão a um edital pode não ser a alternativa mais eficiente, considerando que a formulação de proposta individual pode permitir uma composição mais aderente ao fluxo de caixa, à estrutura do passivo e à estratégia de reorganização da empresa.
Nesse contexto, o assessoramento jurídico-tributário qualificado assume papel central não apenas na apresentação formal do pedido, mas na construção da tese negocial perante o ente fazendário. A proposta precisa demonstrar porque determinadas condições são necessárias e adequadas, com base em dados financeiros, projeções de pagamento, riscos de cobrança, cenário judicial e
capacidade real de adimplemento.
Abordagens padronizadas ou mal fundamentadas podem levar à aceitação de parcelas incompatíveis com a operação, à perda de oportunidades de revisão da capacidade de pagamento, à utilização inadequada de créditos fiscais ou garantias e, em casos mais graves, à celebração de um acordo que nasce com alto risco de descumprimento. Para empresas em crise ou em recuperação judicial, esse risco é ainda mais sensível, porque a transação fiscal precisa dialogar com o plano de soerguimento, com a preservação do capital de giro e com a continuidade da atividade econômica. - Considerações Finais
Diante desse cenário, a transação tributária se consolida como ferramenta indispensável para empresas em recuperação judicial. Mais do que um mecanismo de regularização fiscal, o instituto passou a integrar a própria estratégia de soerguimento empresarial, ao permitir que o passivo tributário seja equacionado de forma compatível com a capacidade de pagamento, com o cumprimento do plano de recuperação e com a continuidade da atividade econômica.
A evolução legislativa e jurisprudencial recente aponta para um movimento favorável ao contribuinte viável. A expansão das normas estaduais de transação, a consolidação do modelo federal, o reconhecimento da autonomia da Lei nº 13.988/2020 e a revisão de interpretações restritivas sobre o uso de prejuízo fiscal e base negativa indicam que o sistema caminha para soluções mais negociais, eficientes e aderentes à realidade econômico-financeira das empresas em crise.
Esse avanço, contudo, exige atuação técnica, estratégica e proativa. A transação não deve ser conduzida como simples ato de adesão ou providência administrativa isolada, mas como construção jurídica e econômica capaz de alinhar interesse público, recuperação possível do crédito e preservação da empresa. A tendência é que o instituto continue ganhando relevância no cenário brasileiro, especialmente à medida que União, Estados e contribuintes passem a utilizar a negociação fiscal como instrumento efetivo de reorganização do passivo e de preservação de atividades economicamente viáveis.