Precedentes do STF: quando cabem rescisórias ou autos de infração?
Direto ao ponto: Decisões particulares e precedentes vinculantes. Qual a força de cada uma dessas espécies? Quais seus efeitos sobre o Fisco e suas Procuradorias? A segurança jurídica pode ser relativizada pelo ajuizamento de rescisórias? Vejam essas e outras respostas em nosso artigo, que analisa ainda o mais emblemático dos exemplos referentes a esse assunto, o julgamento que trata da exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS, e que há quatro anos espera o STF decidir sobre a extensão de sua decisão, se é referente ao ICMS destacado nas Notas Fiscais pelos contribuintes ou ao imposto efetivamente recolhido aos cofres estaduais.
Uma decisão judicial transitada em julgado deve ser observada pelas partes a ela vinculadas como forma de resguardar a segurança jurídica e o interesse social, estabilizando-se, no que nos interessa, as relações jurídico-tributárias. Esses são os princípios norteadores do sistema processual brasileiro.
Sempre com os olhos voltados para a necessidade de manter a estabilidade, integridade e coerência das decisões judiciais é que, na reforma do Código de Processo Civil (CPC ou CPC/2015), em 2015, foi instituído um sistema de precedentes, de acordo com o qual algumas decisões do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF) vinculam Juízes e Tribunais de todas as instâncias do País.
Essas premissas nos importam no momento atual, de grande atividade das Cortes Superiores no que diz respeito ao julgamento de matérias tributárias. Isso porque, muitas das vezes, a definição de certos temas acontece depois de anos de disputa judicial no decorrer dos quais algumas demandas individuais transitaram em julgado, tornando definitiva a relação entre o Fisco e aquele contribuinte nos exatos limites da decisão final inter partes.
No cenário em que aquelas decisões individuais não coincidem com o decidido posteriormente pelo STJ ou STF, ficam dúvidas quanto aos efeitos de tais decisões individuais transitadas em julgado frente aos precedentes vinculantes. Questões também pairam sobre a atividade fiscal, que está sempre vinculada não ao que decidem nossas mais altas Cortes, mas sim ao que dispõe a Lei. Assim, estariam os Fiscos obrigados a observar o que fora fixado em decisões inter partes transitadas em julgado? E nos precedentes do STJ e do STF? Vejamos.
A decisão judicial da qual não caiba recurso faz coisa julgada material, o que implica dizer que são imutáveis os efeitos da sentença proferida no julgado concreto. O que chamamos de coisa julgada material constitui uma garantia fundamental, protegida pela Constituição Federal, em seu art. 5º, inc. XXXVI.
A primeira das respostas que temos, portanto, é que a decisão judicial final, transitada em julgado, tem força vinculante entre as partes daquele processo e, nos casos de demandas tributárias, deve ser observada pelo Fisco em seus estritos termos, não cabendo qualquer interpretação que pretenda restringir seus efeitos, sendo, inclusive, cabível medida judicial, a exemplo do mandado de segurança, para afastar atos que se mostrem ilegais.
No caso dos precedentes que têm força vinculante (i.e. acórdãos do STF em controle concentrado de constitucionalidade; súmulas vinculantes; acórdãos em incidentes de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas; e acórdão do STF ou do STJ no julgamento de recursos extraordinários ou especiais repetitivos, respectivamente), com relação ao Fisco e às respectivas Procuradorias, nos termos da Constituição Federal, somente as vinculam aquelas decisões definitivas proferidas pelo STF nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade, bem como as teses fixadas em suas Súmulas.
Com relação aos demais precedentes, as autoridades fiscais devem observar o que dispõe a legislação no âmbito de sua atuação nas esferas federal, estadual, distrital ou municipal.
Como exemplo (das idiossincrasias do sistema), a PGFN fica dispensada de contestar e de recorrer, além de ter autorização para desistir de recursos já interpostos, desde que assim esteja autorizado por parecer do Procurador-Geral da Fazenda Nacional ou por Resolução do Senado Federal – ou, ainda, nos casos de definição de (in)constitucionalidade de determinado tema em sede de repercussão geral ou recurso repetitivo, conforme o art. 19 da Lei nº 10.522/2002.
No entanto, os Agentes Fiscais da Receita Federal do Brasil não estão vinculados pelas disposições da Lei 10.522/2002. Assim, com relação a um tema tributário decidido pelo STF em julgamento de Recurso Extraordinário cuja repercussão geral tenha sido reconhecida, enquanto a PGFN estará dispensada de responder e recorrer, os Agentes Fiscais estão obrigados a lançar e cobrar os tributos nos exatos termos da Lei declarada inconstitucional, até que sobrevenha expressa autorização legal para que deixe de fazê-lo ou legislação nova revogando a anterior.
Assim, uma segunda resposta a qual se chega, é que ainda que os contribuintes celebrem algumas vitórias no STF e no STJ, em decisões proferidas em sede de repetitivo ou repercussão geral, esses mesmos contribuintes estão impedidos de suspender o pagamento desses tributos, visto estarem sujeitos a autuações fiscais para cobrança da exação não recolhida. E mais: acrescida de juros e multa de ofício e de mora.
Nesses casos, apenas aqueles contribuintes que obtenham decisões individuais para seus casos concretos , resguardarão seu modelo de operação e de apuração de tributos.
No entanto, uma terceira questão merece ser respondida: essa coisa julgada (particular) obtida pelo contribuinte pode ser relativizada? O contribuinte que obteve decisão transitada em julgado poderia, de alguma forma, estar cercado de insegurança jurídica ou, realmente, o seu modelo de negócio e apuração de impostos estaria resguardado?
A resposta é sim se considerarmos o prazo de dois anos para o ajuizamento de ações rescisórias contra decisões particulares anteriores ao entendimento firmado pelo STF que tenha atestado, de forma contrária àquela, a constitucionalidade da exigência de certo tributo. E vejam, são dois anos para a PGFN ingressar com uma Ação Rescisória contados do trânsito em julgado da decisão do STF, conforme o §15, do art. 525, do CPC/2015.
Embora o legislador, ao inovar quanto à rescisória, no CPC, estivesse buscando proteger aqueles que tivessem em seus casos decisões conflitantes com o entendimento do STF, o que se viu foi a criação de um limbo processual em que hoje se encontram alguns contribuintes.
No momento em que o CPC/15 optou por privilegiar as teses fixadas pelos Tribunais Superiores (especialmente o STF) em detrimento das decisões proferidas nos casos particulares, admitindo que uma mudança de jurisprudência pode ensejar o ajuizamento de rescisória, tornou-se uma árdua tarefa atestar a definitividade de uma decisão (transitada em julgada).
E aqui vale trazer o mais emblemático dos exemplos, aquele do RE 574.706, que versa sobre a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS, e que há quatro anos aguarda o julgamento dos Embargos de Declaração da PGFN para que o STF decida sobre a extensão de sua decisão (se se referiu ao ICMS destacado nas Notas Fiscais pelos contribuintes ou ao imposto efetivamente recolhido aos cofres estaduais), além da modulação de seus efeitos.
Considerando a parcela dos contribuintes que já tem transitada em julgada decisão judicial que determina a exclusão do ICMS destacado em Nota Fiscal da base de cálculo do PIS e da COFINS e que poderiam ser afetados por uma decisão final do STF, naquele RE 574.706, que limitasse seu crédito ao ICMS recolhido aos cofres estaduais, é possível, infelizmente, dizer, que para essa parcela o prazo para um eventual ajuizamento da ação rescisória pela PGFN sequer foi iniciado, posto que não encerrado o julgamento do precedente pelo STF.
No entanto, o art. 525, §15, do CPC, não pode ser lido em sua literalidade. A ação rescisória é uma ação que existe para reverter o trânsito em julgado de uma outra decisão, sendo via excepcional dentro do próprio Estado democrático de Direito e não como uma quarta instância judiciária.
No caso da exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS, estaríamos diante de uma injustiça que, como diria Montesquieu, representa uma ameaça a todos, ao não permitir a execução de uma decisão particular transitada em julgado pela inércia de um Tribunal quanto ao julgamento de causa que lhe foi posta ou diante de sucessivos recursos (protelatórios?) interpostos pelo Fisco e que, em última instância, não têm o condão de alterar o mérito já fixado pelo próprio STF.
Não significa dizer que não possa haver evolução da jurisprudência. Ao mesmo tempo não se pode admitir a absoluta relativização da estabilidade das relações jurídicas, protegida por cláusula pétrea. E é, por essa razão, que o nosso sistema jurídico convive com certos tipos de idiossincrasias, admitindo a existência de decisões em diferentes sentidos sobre a mesma matéria porque proferidas em diferentes momentos no tempo.
Nesse sentido, vale destacar que o STF, recentemente, reforçou entendimento de que não cabe ação rescisória para desconstituir decisão que transitou em julgado seguindo a jurisprudência da época, mesmo com alteração posterior. Prevaleceu, assim, o entendimento fixado na Súmula 343, de acordo com a qual “não cabe ação rescisória por ofensa literal à disposição de lei, quando a decisão rescindenda se tiver baseado em texto legal de interpretação controvertida nos tribunais”.
Ou seja, o STF tem prestigiado a segurança jurídica e a coisa julgada vedando a desconstituição de uma tutela, de uma decisão final, transitada em julgada, depois de referendada pela Corte, em virtude posterior modificação de seu entendimento, ou seja, da evolução jurisprudencial.
Em que pese a peculiaridade das instâncias administrativas que ainda fogem aos efeitos vinculantes dos precedentes do STF e do STJ, é a segurança jurídica que deve sempre prevalecer como princípio basilar do Estado democrático de Direito. A segurança das relações jurídicas deve ser garantida, sob pena de desmoronamento da ordem jurídico-social, gerando caos na sociedade e desordem jurídica que, certamente, afetaria o ideal de justiça. Inobstante a realidade social ser dinâmica e alteraram-se conceitos de justiça, não é possível desconsiderar a coisa julgada a pretexto de que determinada decisão não mais reflete a noção de justiça atual, a jurisprudência atualizada. A ação rescisória deve existir como remédio excepcional, sendo aplicável àqueles casos em que se concluir pela imprestabilidade do direito aplicado à época da decisão.
Direto ao ponto: Precedentes que vinculam as Procuradorias e os Agentes Fiscais das administrações fazendárias são somente aqueles proferidos pelo STF em controle concentrado de constitucionalidade; em incidentes de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas; nos julgamentos de recursos extraordinários ou especiais repetitivos; ou fixados em súmulas vinculantes. Os demais precedentes do STF e STJ não afastam a atuação dos Agentes Fiscais nos termos da Lei, enquanto esta não seja alterada para adequação ao entendimento daquelas Cortes ou que haja determinação expressa do Senado ou Procuradoria Geral para a dispensa das autuações. Assim, resta aos contribuintes socorrerem-se do Judiciário amparando sua operação em decisões particulares, essas sim com força vinculante de todos aqueles envolvidos na lide, ainda que, de acordo com o sistema processual vigente, paire sobre essa tutela a sombra da possibilidade da relativização de seus efeitos através de uma ação rescisória que, no entanto, não deve paralisá-los, nem o seu acesso à Justiça, especialmente quando essa é prestada nos exatos limites da jurisprudência mais atualizada existente à época da resolução do conflito.