Reforma tributária e a tributação de dividendos: o que vem pela frente?

Direto ao ponto: a reforma tributária para instituição do imposto de renda sobre distribuição de dividendos não foi objeto do Projeto de Lei 3.887/20 – que tratou somente da CBS (junção entre PIS e COFINS) –, mas é instrumento político e financeiro importante para o Governo Federal e é um dos principais concorrentes para entrar em pauta a partir de agora. Porém, a  tributação dos dividendos tem um fim eminentemente arrecadatório e político, não sendo justificável isoladamente mesmo com a redução da alíquota de imposto de renda das pessoas jurídicas, havendo mais pontos negativos do que positivos.

Atualmente, existem diversos projetos de lei (PL) tramitando no Congresso Nacional que tratam da tributação pelo Imposto de Renda (seja na sua modalidade de Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF –, seja na de Imposto de Renda da Pessoa Física – IRPF), dos quais destacamos os PLs 588/15, 616/15, 639/15 e 9.636/18.

O ponto em comum desses PLs é a revogação da isenção IR sobre os lucros e dividendos distribuídos pelas pessoas jurídicas a seus sócios, criada pela Lei 9.249/95.

Os principais fundamentos para reinstaurar a tributação de dividendos citados por seus defensores são:

1. Onerar a capacidade contributiva demonstrada por quem recebe esses valores, que atualmente é desonerada;
2. ampliar o grau de justiça fiscal do sistema, estabelecendo tratamento isonômico para todos os contribuintes, fossem eles assalariados ou detentores de participação acionária;
3. equalização da sistemática tributária da renda no Brasil perante os demais países que, na sua grande maioria, tributam a distribuição de dividendos;
4. eliminar o fenômeno da “Pejotização” – constituição de pessoas jurídicas por indivíduos para prestação de serviços, sobretudo, para reduzir a carga tributária da pessoa jurídica (folha de pagamentos e tributação pelo IR da pessoa jurídica – IRPJ) e na pessoa física (isenção de dividendos versus 27,5% de alíquota progressiva de IRPF se prestados diretamente pela pessoa física).

Existem, contudo, vantagens no atual sistema de isenção de dividendos adotado pelo Brasil, dos quais destacam-se:

1. Simplicidade do sistema: evitando cálculos, recolhimentos e obrigações acessórias demonstrando cada distribuição, pagamento do IR na pessoa jurídica e nos sócios;
2. evitar a incidência “em cascata” do IR, para distribuições feitas a sócios pessoas jurídicas e, posteriormente, pessoas físicas, com múltiplas incidências de forma cumulativa, sem a adoção de metodologia de dedução, creditamento ou isenção em etapas posteriores à primeira distribuição;
3. redução dos custos de fiscalização com despesas das pessoas jurídicas e montante distribuído e repassado como dividendos entre sócios por parte da Receita Federal do Brasil (RFB), o que onera os custos fazendários;
4. vantagem competitiva para investidores estrangeiros e pequenos e médios empresários no que tange à sobrevivência desses players, considerados alicerces para a economia nacional;
5. redução considerável da aplicabilidade das regras de Distribuição Disfarçada de Lucros (DDL) e de fiscalizações nesse sentido, evitando um planejamento tributário bastante comum antes da isenção de dividendos em 1995.

Um ponto que deve ser ressaltado e parece esquecido entre os defensores dos PLs em tramitação é o de que “a maioria dos países desenvolvidos e em desenvolvimento tributam os dividendos” – conforme alegam –, mas possuem alíquota de IRPJ bastante inferior à brasileira (de 34%). A alíquota média dos países da OCDE é de 21%.

Além disso, o argumento que, além do Brasil, somente a Estônia – entre os países da OCDE – isenta a tributação de dividendos, é extremamente falacioso. A maioria dos países da OCDE possui, sim, a regra geral de tributação de dividendos. Porém, parte considerável desses países possui inúmeras regras de isenção de dividendos, seja por meio da “participation exemption” (isenção de IRRF sobre dividendos se a participação societária do sócio for superior a 50% ou mais); seja por regras de isenção, dependendo dos valores (distribuições até $X estariam isentas); das pessoas (sociedades limitadas, transparentes fiscalmente, fundos de investimentos ou demais entidades isentas por lei) ou de tipo de rendimento (rendimento ativo decorrente de atividade econômica e “portfolio investments”, e não rendimentos passivos de aplicações financeiras de renda fixa); ou, ainda, por meio da celebração de acordos contra a bitributação com cláusula de isenção sobre os dividendos distribuídos para o país parceiro.

Portanto, apesar de existir formalmente a regra de tributação de dividendos, na prática, ela é pouco utilizada na maior parte dos casos nos países membros da OCDE, tornando-a inócua em diversas situações. Ainda no Direito Comparado, para os países que tributam a renda na pessoa jurídica e na pessoa do sócio, vale lembrar que praticamente todos adotam mecanismos que propiciam melhor equalização das incidências e uma carga tributária não extorsiva (crédito do IR pago ou isenção parcial).

Curioso mencionar que os países que tributam a renda na pessoa jurídica e na pessoa do sócio, até recentemente examinavam a possibilidade de deixar de tributar a distribuição de dividendos. A discussão abordada, por exemplo, no congresso anual da International Fiscal Association (IFA) de 2018, na Coreia do Sul, que teve como tema “Tendências Recentes na Tributação de Distribuição pelas Empresas”.

A tributação dos dividendos se explica em contextos de tributação de renda extremamente complexa, como nos casos de Estados Unidos e França.

Mais importante que tributar a distribuição de dividendos é verificar o ônus tributário sobre o fluxo de formação do lucro, desde a sua produção, na pessoa jurídica, até a sua distribuição aos acionistas, e não uma parte isolada da cadeia. Para usar metáfora consolidada no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), deve-se olhar a “foto” e não o “filme” quando se trata de tributação da renda já que, economicamente, trata-se da circulação de valor da mesma natureza (lucro): formação na empresa e o seu término nos sócios.

Convém relembrar que a isenção do IR sobre dividendos foi considerada um avanço para o sistema tributário brasileiro. Na exposição de motivos da Lei 9.249/95 menciona-se “a completa integração entre a pessoa física e a pessoa jurídica, tributando-se esses rendimentos exclusivamente na empresa e isentando-os quando do recebimento pelos beneficiários” para justamente simplificar “os controles e inibir a evasão, estimular o investimento nas atividades produtivas”, inclusive o proveniente do exterior.

O pacote da Lei 9.249/95 trouxe, de um lado, a isenção do IR na distribuição de lucros e, de outro, a criação da JCP (juros sobre capital próprio), visando contornar as principais distorções econômicas então existentes, relacionadas à forma como era tributada a distribuição de lucros.

É de extrema relevância para a economia nacional a simplificação dos regimes tributários aplicáveis a quem pretenda sair da informalidade – ou manter-se formal –como é o caso do pequeno e médio empresário.

Ademais, a isenção de dividendos evita que pessoas jurídicas retenham ou posterguem o pagamento de dividendos (lock-in effect), favorecendo a circulação da riqueza produzida pela empresa – inclusive fazer reinvestimentos ou investimentos em novos negócios.

Sobre o “Mito da Justiça Fiscal” note-se que a carga tributária combinada não tem a distorção que supostamente se alega: os rendimentos provenientes do trabalho são tributados a 27,5% mas têm a dedutibilidade a 34% quando pagos pela pessoa jurídica; e os decorrentes do capital são tributados a 34% e sem dedutibilidade, já que dividendos não são despesas. Portanto, economicamente, as cargas tributárias são semelhantes, senão mais gravosas para o capital.

Quando se observam os dados econômicos, torna-se mais fácil compreender o real motivo – majoritariamente arrecadatório – dos PLs em questão:

1. Carga tributária em 1994 (pré-isenção de dividendos) era de 25% do PIB; hoje, gira em torno de 33%, ou seja, aumentou;
2. União arrecadava 19% do PIB na década de 90; hoje, arrecada 24% desse valor, ou seja, aumentou;
3. geração de receita estimada com a tributação dos dividendos se novamente implementada: R$ 95 bilhões, ou seja, visa aumentar a arrecadação, mais uma vez.

Nesse sentido, o ex-Secretário da RFB Everardo Maciel  tem a seguinte frase: afirmar que isenção na distribuição de dividendos configura vantagem indevida aos sócios investidores equivale a afirmar que, ao receber a restituição do IR, o trabalhador está recebendo subsídios indevidos, quando, na verdade, o que ocorre é que ele foi tributado a maior na fonte.

O principal argumento populista do Governo hoje para reinstaurar a tributação dos dividendos reside na “Pejotização”. Contudo, este fenômeno não decorre da isenção de dividendos em si, mas da sonegação e da existência de algumas falhas no regime do SIMPLES, aliado à elevada carga tributária sobre a folha de pagamentos.

Por fim, cabe indagar se a medida não é meramente populista e arrecadatória, ao invés de ser eficiente e buscar a justiça fiscal alegada. Isso porque, se resultar em tributação maior, haverá aumento da já elevada carga tributária, com inevitável rejeição dos contribuintes, sem a redução e maior eficiência dos gastos públicos como contrapartida. Se resultar em menor arrecadação, implicará em um quadro de crise fiscal e endividamento público.

E se mantiver igual a carga tributária após a oneração da distribuição de dividendos, cabe indagar qual a razão para adotar tal medida se dela resultam maior complexidade e aumento da carga tributária para milhões de sócios de empresas optantes do SIMPLES e do Lucro Presumido.

Direto ao ponto: a tributação dos dividendos sem a adoção de outros mecanismos em conjunto como (i) a revisão do escopo e certas regras do regime do SIMPLES; (ii) a desoneração da folha de pagamentos; (iii) a redução da carga tributária do IRPJ e CSLL; (iv) a criação de mecanismos de crédito do IR pago pela pessoa jurídica e IRRF na fonte; (v) a redução dos gastos públicos aliado ao aumento da eficiência da gestão pública, não alcançará os objetivos de justiça fiscal, neutralidade fiscal, equalização de carga tributária entre empresários e trabalhadores assalariados supostamente pretendidos pelo Governo Federal como exposição de motivos para a maioria dos PLs que tramitam no Congresso tratando do tema.